O Brasil deve ter Orçamento impositivo já? NÃO

Modelo reforça ideia de que emendas valem para interesses político-eleitorais.

Por Antonio Sergio de Araújo Fernandes, professor da Universidade Federal da Bahia (UFBA) no Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Escola de Administração da UFBA e Marco Antonio Carvalho Teixeira, coordenador do curso de graduação em Administração Pública da FGV EAESP, professor e pesquisador do Departamento de Gestão Pública da FGV

O debate sobre a implementação do Orçamento impositivo no Brasil não é novo. Desde a redemocratização, surgiram várias propostas. Em 2015, o Congresso tornou obrigatória a execução de emendas individuais; e, em 2019, tornou impositivas emendas de bancadas, de comissões (permanentes e temáticas) e do relator do Orçamento. Problematizaremos algumas limitações para a implementação de tal experiência no Brasil tendo como parâmetro o caso norte-americano, sempre citado como modelo.

Uma das diferenças entre os dois presidencialismos é o poder do Legislativo frente ao Executivo e o papel e as funções de suas comissões temáticas. Nos EUA, as comissões têm poderes de monitorar e vetar qualquer proposta de aumento de recursos. No Brasil, como sugerido agora, o Orçamento impositivo é um conjunto de emendas naquilo que a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) permite. Impositivo seria se o Executivo tivesse limitações já estabelecidas na LDO, e qualquer coisa acima disso, submetida à alteração, o Congresso aprovaria ou não. No Brasil, a CMO (Comissão Mista de Orçamento) é a única comissão com o poder de autorizar, fiscalizar e apreciar as matérias de natureza orçamentária.

Nos EUA, as comissões temáticas têm poder autorizativo, mas também impositivo. O presidente encaminha o seu projeto anual (“executive program”) para apreciação e aprovação do Congresso. Afora as despesas obrigatórias, as decisões das comissões mantêm-se definitivas. As agências e os programas que se utilizam de despesas discricionárias necessitam de renovação das autorizações por meio de leis regulares de apropriação —”Regular Appropriations Bills” (RABs). Caso no meio de um exercício fiscal ocorra das agências responsáveis por ações continuadas ficarem sem a apropriação, criam-se os “funding gaps”, que podem se transformar em “shutdowns” —situação em que as agências responsáveis por serviços não essenciais serão obrigadas a interromper as atividades e a dispensar servidores, porque o Congresso não renovou as apropriações.

Os “funding gaps” e “shutdowns” são solucionados mediante a aprovação de resoluções que garantem a continuação dos serviços —as chamadas “continuous resolutions” (CR). Ainda há a possibilidade de o Orçamento ser integralmente vetado sem consulta ao Executivo.

No Brasil, as comissões temáticas não têm poder acerca de matérias orçamentárias, ainda que sejam mecanismos importantes de participação de “stakeholders” no processo legislativo como nas audiências públicas; na convocação de ministros para prestar informações; no recebimento de petições e reclamações; e na apreciação de programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, dentre outras possibilidades.

Ou seja, as comissões temáticas ou especiais são mecanismos de estímulos à democracia no processo de formulação e discussão de matérias legislativas, porém não controlam ou fiscalizam recursos do ciclo orçamentário do Executivo (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual), que é de competência exclusiva da CMO.

Propor Orçamento impositivo com foco apenas na obrigatoriedade da execução de emendas, sem ponderar as dimensões fiscalizatória e republicana nas relações Executivo-Legislativo e no processo orçamentário, é implementá-lo pela metade.

Tal caminho enfraquece a proposta e reafirma a impressão corrente de que tais emendas são, em sua maioria, um meio para políticos destinarem recursos às suas bases e fortalecerem lealdades eleitorais.