Estudo do FGVces analisa a incorporação do tema de mudanças climáticas no processo legislativo do RenovaBio

Aprovado no Congresso Nacional em apenas 28 dias, em 2017, a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio) tem o objetivo de incentivar a produção e o consumo de biocombustíveis no país, de forma a aumentar a regularidade do abastecimento de combustíveis e reduzir as emissões de gases de efeito estufa no setor de transportes. O RenovaBio instituiu metas anuais de descarbonização, individualizadas em metas obrigatórias para todas as distribuidoras de combustíveis fósseis do país, cujo cumprimento se dá por meio da aquisição de créditos de descarbonização, os CBIOs, que são emitidos por produtores de biocombustíveis.

Buscando extrair lições e aprendizados para futuros processos de políticas públicas setoriais e climáticas, é importante entender quais forças atuaram no processo legislativo do RenovaBio, os papéis desempenhados por diferentes atores e de que forma o tema das mudanças climáticas esteve presente no processo. São essas as questões que guiaram o estudo Biofuels and Decarbonisation Credits in Brazil: An Analysis of the Legislative Process of Brazil’s National Biofuel Policy (“RenovaBio”), realizado pelo Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (FGVces).

Para responder às perguntas, a equipe analisou 123 matérias publicadas na Folha de S. Paulo, Estadão e Valor Econômico durante o período de 31 de agosto de 2016 até 6 de abril de 2018. Além disso, entre 26 de janeiro de 2023 e 11 de abril de 2023, os pesquisadores Camila Yamahaki e Gustavo Velloso Breviglieri conduziram onze entrevistas semiestruturadas com representantes do governo federal, sociedade civil, distribuidores de combustíveis fósseis, produtores de etanol e associações setoriais.

Janela de oportunidade para a aprovação da lei

De acordo com o estudo, as mudanças na configuração do poder executivo (com a chegada de um novo Diretor de Biocombustíveis no Ministério de Minas e Energia, em 2016), somadas à crescente preocupação com a segurança energética e ao contexto de mercado desfavorável aos biocombustíveis, criaram uma janela de oportunidade para a aprovação da lei, posteriormente explorada por uma série de eventos.

A presença de múltiplos “empreendedores” de políticas públicas, com competências e habilidades complementares, investiram seu tempo e recursos em diferentes momentos do processo, possibilitando que o RenovaBio fosse aprovado, regulamentado e implementado com rapidez. Além da diretoria do Departamento de Biocombustíveis do Ministério de Minas e Energia, outros “empreendedores” incluíram a liderança da Frente Parlamentar do Biodiesel, a União da Indústria de Cana-de-Açúcar (UNICA) e os produtores de biocombustíveis. Essas quatro frentes atuaram em conjunto, numa espécie de “corrida de revezamento”, destacam os pesquisadores.  

O fato de o RenovaBio buscar o alcance de vários objetivos, como auxiliar no cumprimento dos compromissos climáticos do Brasil, garantir a segurança energética do país e melhorar as condições de mercado do setor de biocombustíveis, contribuiu para dar celeridade ao processo legislativo, reduzindo possível resistência pública e reunindo diversos apoiadores, incluindo parlamentares das bancadas da agricultura, dos biocombustíveis e do meio ambiente.

Finalmente, o fato de incorporar uma solução de mercado, com mecanismos considerados robustos, como a adoção da metodologia de análise de ciclo de vida dos combustíveis e a estrutura de certificação do CBIO, também favoreceu a aceitação do programa.

Conclusões do estudo

Sem avaliar o RenovaBio em si e sua eficácia, a pesquisa apontou os seguintes achados:

• A associação de uma solução a vários problemas contribui para garantir a aprovação da política, mas deve haver uma prioridade clara entre os vários objetivos;
• A existência de vários “empreendedores” de políticas públicas nos diferentes estágios de criação da lei contribui para acelerar os processos de políticas públicas;
• A “rotulação” da política como uma política climática contribui para aumentar sua visibilidade e diminuir a oposição pública a elas;
• A adoção de uma abordagem baseada em mercado contribui para a aceitação da política, enquanto a implementação das melhores práticas comumente encontradas em mercados ambientais regulamentados contribui para sua eficácia.

A pesquisa foi feita pelo FGVces e integra o projeto Fortalecendo a implementação da política climática nacional: Aprendizado empírico comparativo e criação de vínculo com o financiamento climático.

Coordenado pelo Instituto Alemão de Pesquisa Econômica (DIW Berlim), o projeto tem como objetivo apoiar a implementação das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) no Brasil, Índia, Indonésia e África do Sul. O financiamento é do Ministério do Meio Ambiente, Proteção da Natureza e Segurança Nuclear da Alemanha.