Políticas Públicas e Governança Territorial em Contextos de Grandes Obras de Infraestrutura na Amazônia

Políticas Públicas e Governança Territorial em Contextos de Grandes Obras de Infraestrutura na Amazônia

Duração: 2019 - 2020

Financiamento: Gordon and Betty Moore Foundation

Qual o papel dos estados amazônicos no planejamento e na implementação responsável de grandes obras de infraestrutura na Amazônia Brasileira? Como avançar, em nível subnacional, para uma articulação institucional voltada à necessária governança social e ambiental nos territórios onde esses empreendimentos se instalam?

A distribuição desigual de custos e benefícios sociais, ambientais e econômicos associados aos grandes projetos em infraestrutura e mineração na Amazônia aponta para a necessidade de uma aprimorada coordenação entre atores estatais e entre Estado e sociedade. No mundo todo, governos subnacionais são atores cada vez mais relevantes para a promoção do desenvolvimento sustentável e a busca de soluções inovadoras. Os estados da região amazônica ocupam uma posição estratégica para preencher a lacuna existente entre as políticas de nível nacional e seus desdobramentos nos territórios, hoje restritos à mera gestão de impactos focada em empreendimentos. Em um campo historicamente protagonizado por órgãos e instrumentos federais, afinal, o que podem os estados?

Atividades 

A partir desse questionamento, durante 2019 foram realizadas pesquisas em quatro temas prioritários: 

Planejamento territorial: políticas e instrumentos voltados à promoção do desenvolvimento territorial, com coordenação intersetorial e interfederativa, e ampliação dos espaços de participação social

  • análise de 29 normativas, planos e programas, e mais de 20 estudos acadêmicos 

Ordenamento territorial: integra ações de natureza fundiária e de conservação, com vistas a prevenção e combate ao desmatamento e fortalecimento de cadeias da sociobiodiversidade

  • sistematização e análise de mais de 120 documentos públicos 

Instrumentos financeiros para o desenvolvimento territorial: aprimoramento da efetividade, da transparência e do controle social sobre uso de recursos destinados ao desenvolvimento sustentável e proteção social e ambiental de territórios que venham a ser alvo de grandes obras

  • Mapeamento de partes interessadas, condução e sistematização de 14 entrevistas semiestruturadas, e identificação, análise e sistematização de 12 estudos de caso;

Descolamentos compulsórios: visibilidade de conflitos, proteção dos direitos da população atingida e aprimoramento da governança em torno da reparação integral de danos

  • Pesquisa documental, realização de 5 workshops em Brasília (DF) e Altamira, Marabá, Santarém e Barcarena (PA), com 195 participantes 

Laboratório de Ideias em Políticas Públicas (LABIdeias)

Além da pesquisa documental, entrevistas e workshops temáticos, foi desenhado em parceria com Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) um Laboratório de ideias em políticas públicas, (LABIdeias) para a construção coletiva de inovações nesse contexto. Para tanto, uma reunião preparatória foi realizada em fevereiro de 2020, com a participação de Instituto de Estudos Brasileiros (IEB), Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS), Instituto Socioambiental (ISA), Rede de Estudos Transdisciplinares da Amazônia (RETA), Universidade Federal do Amazonas (UFAM), Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Amazonas (SEMA-AM), Procuradoria Geral do Estado do Amazonas (PGE-AM), Secretaria de Estado do Planejamento do Amapá (SEPLAN-AP) e Ministério Público Federal (MPF), além das equipes de FGVces e IPEA. 

Uma agenda de encontros para o laboratório foi organizada, e depois adaptada pelo FGVces para webinários a partir de março de 2020. 

Webinários

Em 2020, quatro webinários foram realizados, com representantes de governos, sociedade civil e academia. Os encontros foram precedidos da publicação de “textos para discussão”, que reúnem mensagens sobre lições aprendidas com base em revisão documental e da literatura.

  • Andréia Mello - Gerente de projetos no Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUNBIO)
  • José Mauro O'Almeida - Secretário de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado do Pará
  • Dionéia Ferreira - Articuladora da Rede Transdisciplinar da Amazônia (RETA) e pesquisadora do FGVces
  • Bruno Gomes - Sócio fundador da Humana Consultoria  
  • Carolina Derivi (mediadora) – Coordenadora de pesquisa do projeto no Programa de Desenvolvimento Local do FGVces

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  • Brenda Brito - Pesquisadora Associada do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon)
  • Daniel Viegas - Procurador na Procuradoria Geral do Estado do Amazonas (PGE-AM)
  • Nilcélio Jiahui - Membro da Coordenação Executiva da Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Legal (COIAB)
  • Vinícius Neves - Auditor federal da Secretaria de Controle Externo AgroAmbiental do Tribunal de Contas da União (TCU)
  • Roberta Amaral (mediadora) - Pesquisadora do Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (FGVces)

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  • Tatiana Schor - Professora na Universidade Federal do Amazonas e Secretária Executiva de Ciência, Tecnologia e Inovação do Governo do Estado do Amazonas.
  • Arilson Favareto – Professor do Programa Planejamento e Gestão do Território na Universidade Federal do ABC (UFABC).
  • Ana Paula dos Santos Souza - Professora da Universidade Federal do Pará (UFPA). Atuou na Fundação Viver, Produzir e Preservar (FVPP).
  • Ivan Leite Fontes - Assessor Especial da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Rural do Governo do Estado da Bahia.
  • Carolina Derivi (mediadora) – Coordenadora de pesquisa do Projeto no Programa de Desenvolvimento Local do FGVces

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Publicações e Relatórios

Políticas Públicas e Governança Territorial no Contexto de Grandes Obras de Infraestrutura na Amazônia: O Que Nos Ensina o Planejamento Territorial para o Desenvolvimento Inclusivo e Sustentável

As implicações da instalação e operação de grandes empreendimentos de infraestrutura e mineração sob a perspectiva de desenvolvimento da Amazônia são mais complexas do que supõem as abordagens tradicionais de cunho setorial e macroeconômico. O planejamento das obras restringe-se à hegemonia das políticas setoriais e econômicas e à modelização dos projetos, não abarcando vocações territoriais e perspectivas das populações locais, configurando tais projetos como “territorialmente cegos”

O planejamento territorial concebe territórios não como mero recorte geográfico, mas antes um espaço socialmente construído. Recusa soluções localistas, como se territórios fossem redomas isoladas, por reconhecer a importância de articulações com instituições e agentes em diversas escalas. E tem como alicerces de prática a mobilização de potencialidades próprias de cada contexto, o fortalecimento de capacidades institucionais e a governança territorial participativa. 

Este texto parte da hipótese de que é preciso aprimorar o planejamento do desenvolvimento inclusivo e sustentável dos territórios amazônicos, como condição à discussão sobre a instalação e operação de grandes empreendimentos. De modo a motivar debates nesse sentido, elencam-se alguns dos principais aprendizados consolidados no campo do planejamento territorial e regional.

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Políticas Públicas e Governança Territorial no Contexto de Grandes Obras de Infraestrutura na Amazônia: Ordenamento Territorial: Balanços, Obstáculos e Oportunidades para a Proteção Territorial e Ambiental 

Na Amazônia brasileira, grandes obras de infraestrutura atuam na organização territorial, atraindo fluxos migratórios consideráveis, com desdobramentos sobre ocupação e uso da terra, surgimento de novos municípios, conflitos fundiários e socioambientais. Ainda hoje, esses empreendimentos estão entre os principais vetores de conversão de florestas.

Este documento reúne um conjunto de evidências, lições e problemáticas consideradas relevantes para realização do que preconizava o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDam) com relação à grande infraestrutura: “a execução ex-ante de ações de ordenamento territorial em bases sustentáveis, com transparência e participação da sociedade”5 . No entanto, entende-se que a mais efetiva ação antecipatória pressupõe conferir visibilidade aos territórios desde a concepção dos projetos, intensificando-se considerações sobre viabilidade locacional e adequação das intervenções às dinâmicas e vocações pré-estabelecidas. Para isso, é fundamental fortalecer os instrumentos de ordenamento de que as políticas públicas brasileiras já dispõem.

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Políticas Públicas e Governança Territorial no Contexto de Grandes Obras de Infraestrutura na Amazônia: Instrumentos Financeiros: Governança Participativa Para o Desenvolvimento Territorial Sustentável

As circunstâncias extraordinárias de demandas sociais e ambientais sobre territórios que recebem grandes obras - tipicamente associadas a expressivos fluxos migratórios em curto espaço de tempo e a falta de planejamento territorial de longo prazo - apontam para a urgência da estruturação de mecanismos diferenciados não só de planejamento e governança, mas de financiamento das ações voltadas ao desenvolvimento territorial sustentável. Um instrumento financeiro é aqui entendido como uma ferramenta de intermediação de recursos entre financiadores e beneficiários, capaz de aprimorar a efetividade, a transparência e o controle social sobre uso de recursos destinados aos territórios que venham a ser alvo de grandes obras. 

Foram analisados dados secundários sobre 12 fundos – entre públicos e privados, em diferentes níveis de governo, nacional, estadual ou local, sob a ótica dos principais componentes de um fundo socioambiental: missão, governança, estrutura, execução e monitoramento. De modo a avançar no conhecimento sobre esses instrumentos, foram realizadas 14 entrevistas semiestruturadas com representantes do governo, sociedade civil, gestores de fundos, especialistas no tema e beneficiários.

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O produto final, além das pesquisas de base, é a produção de um policy brief com recomendações para estados amazônicos avançarem na agenda de governança territorial, a ser lançado ao final de 2020. 

Parceiros

  • Realização: FGVces
  • Parceiro Institucional: IPEA
  • Financiamento: Moore Foundation

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